הגיע הזמן שהרשות המחוקקת תצמיח שיניים לועדות ערר בנוגע לאכיפה

כידוע, כאשר אדם סוף סוף מקבל פסק דין לטובתו בבתי המשפט השונים הוא יכול לגשת עמו להוצאה לפועל/להליך בזיון בית משפט ולממשו, זאת בהתאם לפקודת הביזיון או חוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967 (להלן: "החוק"). בהליך האחרון, אדם שקיבל לטובתו פסק דין נקרא "זוכה" ולכן מעמדו רם ומובטח יותר מאשר מעמדו בבית המשפט, שכן הוכרעה יריעת המחלוקת. בהתאם לכך, הזוכה הוא "אדון ההליכים" ולשכת ההוצאה לפועל או מקביליה, אוכפת בכל דרך הנתונה לה על פי החוק את פסיקת בית המשפט, וזאת גם כאשר ננקטים צעדים חמורים ופוגעניים כנגד החייב המסרב לשלם או לבצע.

סעיף 1 לחוק, מגדיר מהו "פסק דין" אשר מכוחו ניתן לפנות להוצאה לפועל, ונראה כי החלטות ועדות ערר אינן חוסות תחת הגדרה זו, שכן היא כוללת החלטות ופסקי דין אזרחיים, לרבות תשלום הוצאות בעניין שאינו אזרחי. חוסר זה מתבטא גם בהגדרת "בית משפט", שלכל היותר כולל בית דין דתי. והנה, כאן מתחילים לראות את הבעייתיות צפה ועולה כאשר החלטות של גופים מעין שיפוטיים, כגון ועדת ערר לפיצויים והיטלי השבחה ו-ועדות ערר לתכנון ובנייה לא מכובדות בתחום ההוצאה לפועל/בזיון.

נזכיר כי ועדות הערר הוקמו בשנת 1995 לאור תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה, ולמעשה ניתן להן תפקיד מעין שיפוטי בחלק מהתחומים ואשר החלטותיהן הנן נדבך חשוב בהלכות בתחום התכנון והבנייה בישראל. בעבר, בטרם נוצרו ועדות הערר, הסמכות הייתה נחלקת כך שסוגיות היטל השבחה היו נדונות בבית משפט שלום, תביעות פיצויים היו נדונות בבית משפט המחוזי, והליכי תכנון היו נדונים בבית המשפט השונים.

כיום, ועדות הערר נחלקות לשתי ועדות שונות עם סמכויות שונות. האחת, ועדת ערר לפיצויים והיטלי השבחה, שלרוב הסעדים אשר היא מעניקה הנם כספיים. למשל, בתביעת פיצויים בגין ירידת ערך, הועדה יכולה להורות על תשלום כסף לנפגע, ובהיטלי השבחה הוועדה יכולה בין היתר להורות על שינויים בשיעור ההיטל. השנייה, מנגד, ועדת ערר לתכנון ובנייה, תיתן לרוב סעדים אופרטיביים, צווי עשה, למשל הוראה בדבר קבלות/דחיית החלטה/הוצאת היתר בנייה, אישור או שינוי תכניות ועוד, בדרך כלל הביקורת הנה על ידי בית המשפט המנהלי שמבקר מכוח עילות מנהליות, בפרשנות מצמצמת.

כפי שתוארה הלקונה לעיל, כאשר ועדת ערר מכריעה בסוגיה לטובת אזרח, למשל בתביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, והמשיבה, שבדרך כלל תהא רשות, לא תמיד פועלת בהתאם להחלטה השיפוטית ו"מושכת" את האזרח שנים רבות עד לקבלת הפיצויים המגיעים לו, אם בכלל. הגם שכפי שהוזכר לעיל, לעיתים החלטות של ועדות ערר בענייני נדל"ן בגדר צו עשה, וכשצו כזה לא מכובד על ידי הרשות, קיימות לכך השלכות מרחיקות לכת הכוללות בין היתר הפסד כספי ניכר על כל יום שעובר.

לדוגמה, מקרה בו משרדנו מייצג בעל קרקע בעיר במרכז הארץ, שעמל שנים רבות בהליכי תכנון והוצאת היתר בנייה אל מול הועדה המקומית, שסירבה להעניקו, ולבסוף לאחר הליכים ארוכים בוועדת ערר, החליטה האחרונה לחייב את הועדה המקומית להוציא ההיתר לבעל הקרקע. אלא שבמצב כזה, חרף החלטת ועדת ערר והוראתה להנפיק ההיתר לוועדה המקומית, עדיין האזרח נתון ללא היתר, שכן הרשות אינה מכבדת החלטה זו.

נראה כי למצב זה קיימות מספר סיבות. ראשית, ועדת הערר, מבחינה "פונקציונלית" נעדרת יכולת וכלים, כך נראה, להנפיק את היתר הבניה. שכן כידוע הנפקת היתר כרוכה במספר הליכים כגון בדיקות ודרישות בנוגע לאגרות בנייה, היטל השבחה, היטלי הפיתוח ועוד אשר חובה לגבות בהליך ההיתר.

שנית, קיים ספק אם מבחינה משפטית ועדת הערר מלכתחילה מוסמכת להנפיק היתר. ר' לעניין זה את פסק הדין בעת"מ 44471-05-17 מקורות חברת מים בע"מ נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה, שם נקבע כי ועדת הערר אינה מוסמכת להוציא בפועל את ההיתר וככל שמבקש ההיתר עומד בתנאים הנדרשים לקבל ההיתר וככל שהועדה המקומית תמשיך להתעלם מהחלטות חלוטות שניתנו על ידי ועדת הערר ו/או בית המשפט לעניינים המנהליים, הרי שמבקש ההיתר רשאי לפנות בבקשה לפי פקודת בית המשפט.

שלישית, ועדות מקומיות נמנעות לעיתים להנפיק היתרי בנייה מסיבות שונות כגון מצב בו ההיתר שהן אמורות להנפיק, עומד בניגוד למדיניות שלהן או מטיל עליהן נטל כספי או אחר. בנסיבות אלה, ועל אף הוראות החוק הברורות, לוועדות המקומיות קיימת יכולת לעכב מתן היתרים על ידי גרירת רגליים, הוספה של תנאים חדשים שונים ומשונים, דרישות כספיות חדשות והכל במטרה להימנע מהוצאת ההיתר ועוד.

מקרה נוסף בטיפול משרדנו עוסק בתביעות ירידת ערך והפקעות לטובת כביש ארצי, בו שמאית מכריעה שמונתה פסקה פיצויים, ועדת הערר הורתה לרשויות, ביניהן ועדה מקומית וגופים מפקיעים נוספים, על תשלום פיצויים - והאזרח היה נתון לחסדיהן של הרשויות כדי לקבל את כספו, כשאלו האחרונות יכלו לעכב זאת מבלי שחרב מונחת על צווארן.

במקרים כגון אלו, ורבים אחרים דוגמת פרויקט התחדשות עירונית מסוג תמ"א 38, אזרחים נמצאים במאבק מתמיד מול רשויות ציבוריות שונות על מנת לקבל את שמגיע להם, אך הרשויות מושכות זמן מתעכבות ומתחמקות, והאזרח נותר תלוי באוויר עם הרגשה שיד הרשות על העליונה, כאשר דה פקטו אין לו כל אפשרות מעשית לאכוף את ההחלטה שניתנה לטובתו.

פתרון חלקי ניתן במסגרת תיקון מס' 124 לחוק התכנון הבנייה, שקבע כי במקרה בו הועדה המקומית אינה מנפיקה היתר בנייה על אף החלטה של ועדת הערר שעליה לעשות כן, רשות הרישוי המחוזית, הפועלת תחת הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, תהא מוסמכת לתת את ההיתר ויהיו נתונות לה כל הסמכויות של הועדה המקומית לצורך העניין, ובכלל זאת גבייה של אגרות והיטלים שיש לשלמם על פי דין בגין הנכס נשוא ההיתר. במסגרת התיקון הנ"ל חיסרון בולט הוא שהאזרח עלול להתעכב מחדש, ובעצם עבר לערכאת תכנון אחרת ולא זו המשפטית, והיעילות הולכת ונעלמת. זאת ועוד, יש לשאול את השאלה המתבקשת מדוע המחוקק יצר הפרדה בין החלטות של ועדות ערר לבין החלטות של בית המשפט? מדוע לא כל ההחלטות שיש לבצען ינוהלו בגוף אחד? וודאי כאלו שמטילות חיוב כספי, האם כל רשות תוכל להתעלם מצווי ועדת הערר?

מה שבפועל קורה זה שהאזרח שהרשות מתעלמת ממנו נאלץ לפתוח בהליכים בבית משפט על סמך החלטות ועדת ערר, שברי שאת פסק דינו ניתן לאכוף בהוצאה לפועל. אלא, שהדבר לא פשוט כך. תביעה כזו כרוכה באגרות נוספות שלעיתים עלולות להיות גבוהות בהתאם לסכום התביעה, וייתכן והאדם יוותר מראש על הגשת תביעה בשל סכומים אלו. כמו כן, הימשכות הליכים בבית משפט אורכים זמן רב ועינוי דין שלא לצורך. בל נשכח גם כי ברגע שנפתח הליך בבית משפט, הדבר גורר טענות מקדמיות שמאריכות את ההליך. הגם שאם בעל דין ירצה לפתוח בהליך של סדר דין מקוצר, על פי ההלכה הפסוקה, גבייה בהליך כזה לא בהכרח תצלח כיוון שמספיק שהנתבע יעלה הגנה אפשרית, ולו בדוחק מפני התביעה, המסלול יעבור לסדר דין רגיל או שהנתבע יוכל להגיש בקשה למחיקת כותרת, ויוכיח כי התביעה איננה ראויה להתברר בהליך המקוצר, וקבלת בקשה כזו משמעותה העברת ההליך לסדר דין רגיל, שיארך שנים רבות, כאמור.

תחושה קשה זו מתעצמת ביתר שאת, כאשר המצב הפוך, והרשות מקבלת החלטה לטובתה בוועדת ערר כנגד האזרח היא זכאית באמצעות כלים שונים שאפשר לה המחוקק לפעול לגביית חובה ללא עיכובים כפי שהאזרח חווה ו/או מוטלות עליו סנקציות שתכליתן לתמרץ אותו לעשות כן.

ראוי לציין כי בעבר עלתה הצעה במסגרת תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 90) לתקן את החוק במטרה להקל על גביית פיצויים שנפסקו על ידי ועדות ערר. אולם, למרבה הצער, הצעה זו נשארה ככזו ולא התקדמה לידי קבלתה ושינוי החקיקה.

נראה כי המצב המתואר אינו מאפשר לאזרח לפנות לגביית חובו דרך לשכות ההוצאה לפועל/בזיון, והוא נתון בפני שוקת שבורה ללא כל יכולת מעשית לקבל את הכרעת ועדת ערר. האבסורד הינו שקיימת החלטה שיפוטית שהכריעה במחלוקת בין הצדדים, אלא שבמקום שיפנה להוצאה לפועל/הליך בזיון, זמן שהרשות מסרבת לשתף פעולה, הוא מוצא עצמו מתרוצץ בין משרדי הרשות בתחנונים ונתון בפני "טוב לבה" של הרשות שתואיל לשלם לו.

נראה כי המצב הנתון אנומלי ואינו מתקבל על הדעת. בעל הדין אינו צריך לסבול עקב העובדה שהדבר לא קיבל עיגון בחקיקה. יש לחשוב על סנקציה כספית ככל והרשות המקומית איננה מכבדת את החלטה ועדת ערר ולא מציגה טעם "ענייני" למחדלה. בנוסף, על המחוקק לתקן את החוק כך שהחלטות ועדת הערר תהא חלק מהגדרת פסק דין על מנת למנוע מועדות סרבניות לשלם לאזרח ולהוקיע התנהלת זו של הרשות המקומית.

האמור מתבקש נוכח שינויי הרפורמה השונים בחוק התכנון והבנייה, בהיבטיו השונים ומן הראוי כי יעשה "חישב מסלול מחדש" גם בהתייחס לסוגיה אקוטית זו שלה משמעות אדירה בתחומים שונים ויפה שעה אחת קודם.

כותבות המאמר: עו"ד יפעת בן אריה ועו"ד ספיר זילבר, משרד צבי שוב עורכי דין